近日，浙江大学经济学院百人计划研究员刘正铖和北京大学经济学院长聘副教授郝煜合作的论文《清代的“双轨财政”与国家财政能力:可信承诺视角的分析》发表于《中国社会科学》2025年第9期。

论文简介

国家财政能力不仅涉及政府作为一个整体如何获取财政收入, 还涉及政府间财政与权力关系。在这两个维度, 清代中国与欧洲近现代集中化财政国家的兴起形成了鲜明对比。清代的政府间财政关系体现为一种“双轨财政体制”，即在高度集权管理的法定“预算内”收支的正式体系之外，还存在一个由各种法外税费构成的“预算外”地方非正式财政体系。不透明、分散化、碎片化的地方“预算外”经费体系, 阻碍了国家财政能力的提升, 降低了国家的资源动员和宏观调控能力, 弱化了地方官僚的监督, 滋生腐败。双轨财政体制存在明显的缺陷，却为何得以长期存在？清朝也曾试图推行将双轨财政“并轨”的改革，旨在将地方法外税费纳入正式化的“预算管理”，可为何始终未能建立一种稳定的、权责清晰划分的政府间财政分权？其对前现代中国的财政能力以及国家治理产生了什么影响？

从政府间动态博弈的可信承诺问题出发，本文对双轨财政提出了一个新解释：由于政府间的权力关系缺乏制度性硬约束，上级（中央）政府无法可置信地承诺不会侵蚀地方（下级）政府的“预算内”财权。地方政府的非正式收入显性化，纳入透明化、集中化预算管理，就容易成为上级侵蚀攫取和摊派支出项目的对象。这会进一步导致基层政府为弥补收支缺口，一方面征收法外附加税，另一方面挪用中央税收造成亏空，进而损害国家财政能力。因此，正是因为中央政府缺乏承诺能力，其对下级的不透明“预算外”收入需要在一定程度上保持默许态度，才能抑制地方扭曲征税上缴以损害中央政府收入的行为，地方政府得以维持运转。双轨财政体制作为一种“次优”状态，构成了清代中央和地方政府博弈下的长期“制度均衡”。

结合对清代财政史的制度分析和实证研究，本文综合分析了清代历次财政改革对中央和地方政府行为的短期与长期影响。试图偏离均衡的改革往往失败，上级的“作为”和地方的应对，使财政关系最终回到双轨财政状态。从清朝初年裁减地方存留，雍正年间耗羡归公改革，到乾隆末年上收地方养廉，清朝经过了第一个财政制度周期。在1851年太平天国战争后的第二个财政周期，本文对比分析了混沌的厘金和透明的海关税，以及清末的钱漕盈余摊派与捐税激增。这种“摊派财政”实际上成为了清政府面临应急财政压力时的非正式融资工具，一定程度上替代了国债这种更为高效但需要投资政府信用制度的金融工具。双轨财政体制阻碍了清代国家财政能力的扩张和财政金融制度的近代化转型。本文从经济学视角系统探究清代政府间财政关系及其博弈机制，既是对现有财政史研究的补充，也为理解历史上的财政制度变迁提供了一个新的视角。

作者简介

刘正铖，浙江大学经济学院百人计划研究员，2017年获得北京大学经济学学士学位，2020年获得香港科技大学社会科学哲学硕士学位，2024年于香港大学获得经济学博士学位。主要研究方向为发展经济学、公共财政、经济史。论文发表于《中国社会科学》、Journal of Development Economics、Journal of Economic History、Journal of Economic Behavior & Organization、Economic History Review等期刊，主持国家自然科学基金青年基金项目1项。