“三位一体”财政运行机制学术沙龙纪要
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“三位一体”财政运行机制学术沙龙
纪 要
朱忠明（浙江省财政厅副厅长）：
2000年以来，随着市场经济体制的逐步完善和公共财政理念的确立，我省财政部门在省委、省政府的正确领导下，积极稳妥地推进部门预算、国库集中收付制度、绩效评价和政府采购等大量卓有成效的财政改革，特别是2007年吕祖善省长提出建立“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”管理模式的目标要求后，公共财政体制改革进一步深化，收入“笼子”初具雏形；综合预算制度逐步完善；预算“盘子”统筹能力提高；国库集中收付制度改革有序推进；支出“口子”逐步迈向归一；绩效评价、财政监管水平不断提高。初步形成了以部门预算为龙头的预算监督体系、以国库集中收付为龙头的预算执行体系、以绩效评价为龙头的预算监督体系三位一体、相互分离、相互监督的“三分离”公共财政业务体系、技术体系。但是财政组织体系改革滞后于业务、技术体系改革，已经成为公共财政改革的阻碍，只有抓紧建立与“三分离”公共财政业务体系、技术体系相适应的“三分离”公共财政组织体系，才能有效解决当前“三个子”管理模式中存在的问题，才能加快推进我省公共财政体制改革。
“三位一体”运行机制改革的初衷是，财政在内部运行过程中，现有框架下“小循环”的效率受到影响，财政内部工作人员的压力很大，财政资金审批的程序复杂，为了解决效率问题，我们提出了财政改革。改革的目标是什么？如何评价？也就是说，改革的终极目标是什么？是财政资源的优化配置。浙江财政改革走在前列，是因为通过制度化机制的建立，小循环改革为大循环改革目标奠定基础。
“三位一体”与“三分离”是一个硬币的两面，不可分离，并不矛盾。这次改革的重点不是“一体”，而是“三分离”，特别是运行机制上如何制约、完善。
关于改革的环境约束问题。大环境下，浙江财政改革超前于行政管理体制改革，因此受到很大的制约；还有人大对财政预算的监督，很多人大代表对财政并不了解。小环境中的问题表现在，改革如此之快，财政部内部工作人员的素质的提升、与专家学者的交流不足等。
陈优芳（浙江省财税科研所主任科员）：
改革是一项系统工程，改革的路径如何选取，是一个很重要的问题。改革，首先要明确目标，着眼于浙江财政改革的实践，稳步推进，而在这个过程中，要注意到每个子系统都有一个核心，预算的编制和执行是“自行车的两个车轮”，应该使两者相辅相成、共同作用，在一条链子的带动下使“自行车”稳步前进。那如何高效运行？应该完善财政协调机制，减少摩擦；提供技术支撑，信息共享。
黄卫红（杭州电子科技大学财经学院副教授）：
浙江省财税管理改革取得了相当大的成绩和效果，部门预算方面，初步建立部门预算编制的基本框架；在国库集中支付制度方面，规范了预算执行程序；浙江省绩效评价的指标体系和指标库建成，信息库逐步充实。
浙江省财税管理改革现存的问题：1）预算编制不够完整和科学，如预算收支内容不够细化、支出标准与预算定额体系不完善等；2）预算执行不规范、效率低，如支出分配不公平、零基预算难以有效推进等；3）绩效评价机制不完善，如绩效评价指标体系缺乏规范性和合理性、绩效评价的内容不完整等；4）预算监管乏力、流于形式，如预算监督执行不到位、预算审批流于形式。
健全浙江省“三位一体”财政运行机制的基本思路和建议。1）构建“三位一体”财政运行机制的框架：预算编制、执行和监督三者相互关联、相互制约，共同构成完整的财政运行机制的三大支柱；2）在“三位一体”框架下，进一步完善“三分离”各环节制度：完善部门预算编制制度、强化和规范预算执行机制、深化和加强绩效评价的监督体系、完善预算管理监督体系；3）协调好“三位一体”和“三分离”的关系：预算的编制、执行、监督既是“分离”的，又是“一体”的，必须在“三位一体”的框架指导下，强调预算编制、执行和监督在具体分析和职能上的独立性，实现“三分离”的预算管理执行体系，以提高财政支出的公正性和透明性。
郭继强（浙江大学公共管理学院教授）：
我对“三位一体”的具体操作还没有什么想法，现在主要是想就此机会提些问题：1）关于这项工程的取名，到底是“三位一体”还是“三分离”，这还有待斟酌；2）实行“三位一体”后，改革的激励和约束的问题如何解决？当前的改革是假设其他条件不变，但是改革过程中，人们的行为会一直发生变化，应在推进方案时重新考虑激励和约束的机制设置；3）在公共财政改革过程中的成本收益问题如何解决？具体地说，应考虑到权力制衡、专业化分工过程中的交易成本？改革后新增的成本和收益有哪些？改革是在什么前提下达到的？改革的局限性在哪？3）关于改革的绩效评价的问题，绩效评价有很强的主观性，如何使绩效评价的指标体系规范合理？4）财政学科是否能扩展到公共经济领域？能否从公共财政的理论角度出发，推动财政学科和财政实践的改革？
沈玉平（浙江财经学院财政与公共管理学院院长、教授）：
第一，从公共经济学和公共财政领域讨论“三位一体”财政改革，概念上阐述“三位一体”，与孟德斯鸠的“三权分立”有区别，三个权力要素（功能权力）的分配与制约在理论上是成立的。第二，财政管理过程中要考虑到如何有效利用资源来实现“三位一体”财政运行机制。第三，财政部门工作人员在工作岗位上思考问题会有狭隘性，应有开放的思维。预算决策过程中需要有开放的思维，公共财政监督可以引入公众的监督，而不单只是财政部门和工程项目单位内部的监督，建立社会大体系开放的“三位一体”运行机制。第四，理论上的研究，财政改革的价值目标是什么？一般而言，财政预算第一是保证资金安全，第二是资金使用的公平有效，但是从法价值哲学角度，资金使用的公平有效是核心，这也确定了财政改革过程中开放性的“三位一体”思维。
张雷宝（浙江财经学院财政与公共管理学院副院长、副教授）：
具有浙江特色的公共财政改革举措以预算业务流程管理为中心，以预算编制局、预算执行局和预算监督局等三大机构建设为保障，以信息化技术系统为手段，因而是一个理论上十分必要、实践中切实可行的重要制度创新。但是，作为尚处于改革推进阶段，诸多细节还须明确和优化。总体上，“三位一体”的改革成效还有待观察，改革道路充满困难，但良好前景仍值得期待。
从理论上分析地方财政“三位一体”运行机制。1）地方财政“三位一体”是功能三结合还是三分离？公共财政“三位一体”运行机制，名为一体，合中有分，实则制衡。2）地方财政“三位一体”改革的必要性问题：构架一个科学有效的支出控制机构，从而使得大量财政支出资金能够处于受控状态，纳入规范化管理渠道。3）地方财政“三位一体”改革的可行性问题。
探讨地方财政“三位一体”改革运行新机制的成功与否或成效大小进行评估判断的客观条件。改革存在风险，随着改革的进行，是否会“高开低走”？
剖析公共财政“三位一体”运行机制的现实难点。1）财政改革并非帕累托效率改进，由此会导致传统制度的既得利益者对改革设置各种有形或无形的阻碍，从而改革不能完全到位，改革效力也打了折扣。2）预算执行的刚性力度问题。3）相关配套改革如何进行。
李金珊（浙江大学公共管理学院教授）：
浙江财政改革一直走在全国的前列，甚至是孤军突进。在此，我想就“三位一体”这个关键词提点建议。“三位一体”这一提法，来自于吕祖善省长的“三个子”的提法，它包括预算编制、执行和监督体系的统一。 从字面上说，“三位一体”是指：1）三个表面不同但本质相同的三个事物的相互关系；2）强调三者的相互协调而非相互制衡；3）是一个静态的概念，三者间的互动并不明显。由此可见，用这一概念来表述浙江财政改革是否妥当，似乎值得商榷。
使用“三位一体”概念的妥当之处是：“三位一体”的三个功能间是有机结合的，难以分离，共同构建预算机制。不到位之处：忽视了预算编制、执行和监督三者之间的本质区别，因为三者间的价值目标不同、属性不同、功能不同，没有体现出三者之间的相互制衡关系，而且将一个动态的概念用静态的概念来表述，没有体现三者之间互动的特色。
至于用什么词来表达改革的内容？在此给出一个参考的表述：三位连纵（横），这一提法来自战国时期“合纵连横”的思想。
黄先海（浙江大学经济学院教授）：
“三位一体”这个概念很重要，它关系到了我们浙江财政改革未来发展的方向，对于应该用什么表述方式，我认为，可以用“财政功能权三分离模式”这一概念。“三位一体”这个提法很一般，现在有太多关于“一体化”的提法了，而且没有表现出专业化分工的思想，其实“三分离”才是浙江财政改革的特色。
朱柏铭（浙江大学经济学院教授）：
我认为“三分离”和“三位一体”的关系并不矛盾。“三分离”是对的，预算编制、执行和监督是链径关系。“三位一体”到底是分还是合，这从不同的角度看会有不同情况。
对于预算，财政部门只能被动地接受，在此过程中有一个“注水预算”的问题。预算的执行很累人；而监督，往往会出现多头监督和监督多头的现象，而且内容冗杂，地位与其职能不能配套，监督只能成为一种软约束。对于预算实践中出现的问题，应该如何解决，以下提出了预算编审、执行、考评“三位一体”的方案。
首先，“编审”不同于“编制”。在项目设立、经费审查时要分立，一个项目要有一个目标，由人大审核，充分发挥人大的作用，而不应局限于财政部门，以其“前向纠错”功能推进政府职能的转变。
其次，放弃“监督”，使用“考评”。在预算实务中，监督难以实现，考评更具体、更务实，监督还应包括人大、公众的监督，纳入另一个范畴；人大与政府财政部门各有比较优势，财政部审查经费、人大审查行为；通过预算考评起到“后向纠偏”的作用。绩效考评目标的设立需要经过人大筛选，并非财政部门提出的目标就一定适用；从中国的现实来看，有一半的目标能量化就已经很不错了，当前中国的实际是，很多能够量化且应该量化的指标并没有量化；绩效考评本身就是一门学问，其中还涉及到公众舆论的监督作用等，是一个不断完善的过程。
王志凯（浙江大学经济学院副教授）：
中国政府的财政开支的审核都是事后项，预算是事前项，但是预算的作用并没有突出。编制是预算的核心，不光需要财政的作用，还应加上人大的力量。而且，为了进一步保证预算审核的质量，我在此建议，应该在财政部门、人大之外，考虑审计部门的加入，让财政、人大、审计“三位一体”发挥作用。
郑备军（浙江大学经济学院教授）：
不久前我看到一则报道，是关于中国政府部门采购宝马作为公共用车，老百姓对此很反感，而且，很多人都对政府支出骂声不断，究其原因，主要是因为中国的政府预算缺乏公共参与，所以，我今天发言的题目是《公民参与、新绩效预算与我国预算改革》。借鉴欧美国家的经验，公民参与有以下几种形式：公众听证会、公民调查、咨询顾问委员会、公民咨询委员会、公民论坛、公民陪审团等。要考虑到中国的国情，才能决定究竟适用于哪种形式，在这里，是要提出一种理念：预算与其说是收支计划，更不如说是一种监督。预算在有公民参与后，政策的可接受性也更强。浙江温岭的民主恳谈会是公民参与的萌芽形式，而且所谓的公民参与，并不是指完全参与，譬如说可以是在某一项目预算中参与，在绩效考评中参与。
邹小�（浙江大学经济学院副教授）：
要理清人大参与和公民参与两者的关系，也就是人大对公民的代表性问题，我想人大在很多程度上还是不能代替公民。
从委托代理角度出发，公共部门预算编制过程中的委托代理问题有别于公司治理中的委托代理问题，尤其特殊性。而通过博弈论视角的分析，得出的结论是增强审批人对申请人提供的公共服务信息的了解程度，是审批人进行预算判断的最重要依据，应加大财政透明度、进行准确的绩效评估、并担任监督角色。
对预算编制的制度设计：1）通过实现政府信息公开法定化、建立部门预算单位的基础信息资料库等提高财政透明度；2）通过细化预算科目、延长预算编制时间、健全预算初审制度、建立预算审查听证和答辩制度来加大预算公开性；3）建立有效的责任追究机制，尤其是首责追究机制、注重实效的日常监督机制和重点项目机制，加大对申请人伪装的处罚力度；4）构建预算资金使用的激励机制，特别是科学合理使用而又有结余的部门甚至可以享有剩余资金的部分使用权。
潘亚岚（杭州电子科技大学教授）：
我认为，财政管理体制是“三位一体”系统的两个循环，分为大循环和小循环。大循环包括：1）预算系统包括财政、政府部门、人大；监督包括财政体系的内部监督和国家审计、社会公众等的外部监督。2）“三位一体”财政机制改革是一个联动的机制，有内外部委托代理的联动、部门和各企事业间的联动。小循环是财政体系内的编制、执行和监督。小循环离不开开放式的大循环框架，即要有一个开放式的“三位一体”的视野。同时还要注意到，大循环过程中矛盾重重，如国家宏观政策调控时，积极财政政策的“放水养鱼”和税收减少之间的矛盾等。
郭宏宝（浙江工商大学讲师）：
第一，部门预算是增量预算还是零基预算？增量预算更现实，因为1）财政真正能支配的预算很少；2）预算准备的时间有限。今年预算应与上年的预算作对比，如无合理理由解释的预算异常变动，应削减掉。增量预算的关键是放在增量科学性、合理性的判断上。第二，预算与执行：控制还是透明？透明才能保证预算执行，增加部门决策中的民主成分并不能解决部门决策中的共谋问题，唯一的方法就是增加透明度，做到“阳光财政”。第三，关于预算绩效评价。政府要考了财政的效率公平等目标，绩效评价的核心是成本核算。
柴效武（浙江大学经济学院教授）：
我很同意朱教授的观点，编制应该改为编审，事前的编制很关键，财政考评取代监督也有合理之处。我在这里提一些问题，可能是未来深入浙江财政改革需要思考的问题。1）财政改革时要考虑到交易成本，如在这之上的机构建立是否合理，像浙江大学的机构最近也进行了一项改革，在系、学院之上增加了一个学部，虽然是为了协调在改革过程中的利益问题，但这是否也增加了交易成本？2）“三个子”的提法很好，但是改革中会不断出现新的问题，如收入的效率问题、部门内收入如何分配、改革实施的环境和背景等。3）前面提到了财政的公众、民主参与，财政民主参与的条件是否具备？4）人大对财政的作用如何？人大代表如何发挥作用？5）信息的公开透明度增加，如何解决信息的保密和透明之间的矛盾？6）市场经济中充满了不确定性，财政改革过程中同样，这是否也考虑了？7）绩效管理与评价中，评价的标准如何确定？8）改革的目标是什么？财政改革的详细的目标有哪些？
郭剑鸣（浙江财经学院教授）：
浙江财政的改革是有内部自发开始的，所以很有动力和积极性，现在，中国的体制上还是经济分权、行政集权，我们在改革过程中可以通过财税搭台、政治创新，两者相辅相成，由财政改革促进政治体制改革，政治创新推动财政改革。另外，无论是从“事权”角度还是“财权”角度，公民都应该参与财政的主要环节，财政监督和监督财政应该结合起来。
阮�华（浙江工商大学副教授）：
我在这里是有一个疑问，“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”这“三个子”的提法很不错，但是可行性如何？这种应该在改革过程中上下同步对齐，但是浙江省一直走在前列，孤军奋战是否会遇到瓶颈？
杨丹妮（杭州师范大学讲师）：
关于公民参与，我的看法是：有正规法定程序保障的公民参与才叫公民参与；公民参与和人大的关系，人大能否完全代表公民？答案是否定的，公民参与的渠道应该更多，它应该在反映公民偏好上有更多的表现形式。
绩效预算的难点有：中国的预算缺乏科学性；绩效评价主体单一；缺乏相应保障机制。对策：1）建立政府问责制度；2）建立绩效预算报告信息公开披露制度；3）建立于绩效预算相一致的权责发生会计制度。
赵海利（浙江财经学院副教授）：
绩效考评由财政部门开展，它是如何根据部门机构设立目标进行的？公共支出的绩效考评与企业不一样，有很大的外部性，比如说社会效益等如何考评？
高伟娜（浙江财经学院讲师）：
监督财政的机制包括前面提到的人大、财政部门、审计部门、社会公众四大主体。在这里想问的是，监督能否被利用很关键，像人大就是流于形式、审计的惩罚作用不明显等，如何促进财政监督的作用？如何考评？
何秋仙（浙江工商大学副教授）：
关于绩效评价，在实务中有很多的问题，我在这里讲一个实际工作中的故事。有一个关于萧山城乡一体化的项目，在工作中引入了中介，但是中介没有听过“城乡一体化”这个概念，更不说如何进行绩效考评了。在此就不得不面对这些问题：1）中介一半都是审计私人企业的报表，而没有参与政府财政预算编制的相关知识结构，评价工作对其而言更是新课题；2）即使中介可以开展绩效考评，但是需要搜集大量的资料，收费如何确定，考虑到成本收益因素，在没有高价收费的前提下中介难以做好；3）中介进行绩效考评的资格问题，当前，会计师事务所是主要的中介，从长远角度考虑，是否应培育中介参与绩效考评；4）绩效考评的时间参考价值问题。
余丽生（浙江省财政学会副秘书长、副所长）：
这个学术沙龙虽然时间短，但是效果好，影响大，对浙江省“三位一体”财政机制改革有重大的推动作用。我有一下几点体会。1）学术沙龙达到了预期目标，得到各财经院校的大力支持，此次第三届学术沙龙，相较以前，影响更深、规模更大、效果更好，有助于我省经济发展、财政改革；2）实现了理论与实践的结合，通过学术沙龙的形式，使实践部门和高校之间的到交流，实现了双赢；3）搭建了一个学术交流的平台，多种思想的碰撞，迸发出思想的火花。
“三位一体”财政运行机制这一议题对未来出台的改革政策有重要促进作用，在此，我们达成一定共识，取得初步成果：1）“三位一体”关键是编制问题；2）“三个子”的做法是能够实现的，但体制上还需要一定的制约；3）“三位一体”财政运行机制的建立是为“三分离”奠定基础。
今天的沙龙针对“三位一体”财政运行机制提出了很多的问题，具有深刻的实践指导意义，也为我省未来财政改革提供借鉴。学术沙龙合作是基础，双赢是目的，未来将在多所高校之间轮流举办，并将选择更多具有前瞻性和理论研究价值的议题，同时浙江省财政厅将继续大力支持学术沙龙开办下去，力争做出品牌。
（李劲泳记录、朱柏铭整理）
